Road map per la programmazione

: 21 Agosto 2023

a cura di Luigi Oliveri

Il Codice dei contratti prevede una disciplina molto accurata dell’attività di programmazione delle opere pubbliche e de servizi/forniture.

L’articolo 37, comma 1, lettera a) dispone che le stazioni appaltanti adottano il programma triennale dei lavori pubblici (e anche il programma triennale degli acquisti di beni e servizi). I programmi sono approvati nel rispetto dei documenti programmatori e in coerenza con il bilancio e, per gli enti locali, secondo le norme della programmazione economico-finanziaria e i principi contabili

La successiva lettera b) specifica che le stazioni appaltanti approvano anche l’elenco annuale che indica i lavori da avviare nella prima annualità e specifica per ogni opera la fonte di finanziamento, stanziata nello stato di previsione o nel bilancio o comunque disponibile.

Si conferma, dunque, la programmazione anche per forniture e servizi, che ha, come visto sopra, durata triennale, come quella delle opere pubbliche: è un’innovazione del d.lgs 36/2023, visto che nel precedente regime normativo la programmazione di forniture e servizi aveva un orizzonte biennale.

Il programma triennale dei lavori pubblici e i relativi aggiornamenti annuali contengono i lavori, compresi quelli complessi e da realizzare tramite concessione o partenariato pubblico-privato, il cui importo si stima pari o superiore alla soglia di cui all’articolo 50, comma 1, lettera a), cioè 150.000 euro.

I lavori di importo pari o superiore alla soglia di rilevanza europea di cui all’articolo 14, comma 1, lettera a), sono inseriti nell’elenco triennale dopo l’approvazione del documento di fattibilità delle alternative progettuali e nell’elenco annuale dopo l’approvazione del documento di indirizzo della progettazione.

I lavori di manutenzione ordinaria superiori alla soglia indicata nel secondo periodo sono inseriti nell’elenco triennale anche in assenza del documento di fattibilità delle alternative progettuali: ciò in relazione alla particolare rilevanza e priorità delle manutenzioni, che dovrebbero risultare sempre in primo piano, per garantire la durata nel tempo delle opere realizzate.

I lavori, servizi e forniture da realizzare in amministrazione diretta, cioè effettuati direttamente dalle amministrazioni con propri mezzi e personale, non sono inseriti nella programmazione.

Il programma triennale di acquisti di beni e servizi e i relativi aggiornamenti annuali indicano gli acquisti di importo stimato pari o superiore alla soglia di cui all’articolo 50, comma 1, lettera b), cioè 140.000 euro.

La sede di approvazione del programma triennale, per gli enti locali, è il Documento Unico di Programmazione (DUP), Sezione Operativa, Parte 2.

Sia il programma, sia i relativi aggiornamenti annuali sono pubblicati sul sito istituzionale e nella banca dati nazionale dei contratti pubblici.

I soggetti aggregatori e le centrali di committenza non sono tenuti, per la propria attività, ad applicare le diposizioni dell’articolo 37 del codice.

L’allegato I.5 definisce:

a) gli schemi tipo, gli ordini di priorità degli interventi, comprensivi del completamento delle opere incompiute e dell’effettuazione dei lavori programmati e non avviati, e la specificazione delle fonti di finanziamento;

b) le condizioni che consentono di modificare la programmazione e di realizzare un intervento o procedere a un acquisto non previsto nell’elenco annuale;

c) le modalità di raccordo con la pianificazione dell’attività dei soggetti aggregatori e delle centrali di committenza ai quali le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono delegare le attività.

L’articolo 5 dell’allegato I.5 aiuta a verificare l’iter da seguire. Il programma va redatto ogni anno, in modo scorrevole. La norma dispone che occorre scorrere l’annualità pregressa e aggiornare i programmi precedentemente approvati.

Poniamo un esempio: programma delle opere pubbliche del triennio 2024-2025 e 2026: il programma scorre quanto previsto nell’annualità 2023, aggiornando anche lo stato della sua attuazione ed aggiunge la programmazione per il 2026.

Ain sensi del comma 2 dell’articolo 5, non occorre reinserire nella programmazione annuale i lavori per i quali sia stata avviata la procedura di affidamento. Occorre invece dare conto dei lavori presenti nel precedente elenco annuale e non riproposti nell’aggiornamento del programma per i quali si è rinunciato all’attuazione.

Il programma è:

proposto dal “referente responsabile”;
adottato dall’organo competente,

secondo i termini e le modalità fissate dai commi 5 e 6 dell’articolo 5 dell’allegato I.5.

PROPOSTA. L’allegato i.5, come si nota, introduce la figura del “referente responsabile” del programma delle opere pubbliche. Tale figura è solo menzionata: né il codice, né gli allegati si soffermano sulla sua definizione ne qualificazione.

Non si tratta del RUP: come si vedrà nel capitolo ad esso dedicato, il RUP, ha, infatti, la funzione di proporre quali, tra le opere attribuite alla propria responsabilità, soano da inserire nel programma.

Il referente responsabile ha l’evidente compito di assemblare le varie proposte dei RUP, coordinandole, verificando gli ordini di priorità, accertando le disponibilità finanziarie e la coerenza con il programma di governo.

Pare, quindi, evidente: il “referente responsabile” è nella sostanza il soggetto preposto alla direzione dell’unità operativa che nell’ente gestisce le opere pubbliche, quindi il dirigente o responsabile di servizio posto ai vertici dei settori competenti.

Nulla esclude, ovviamente, che tale dirigente o responsabile di servizio possa anche svolgere funzioni da RUP per specifiche opere da realizzare: ma, la responsabilità della formulazione della proposta del programma è competenza di altra natura e genere.

Per quanto, quindi, il RUP svolga un ruolo rilevante anche ai fini della programmazione, tuttavia, la proposta del programma complessivo all’organo decidente è rimessa al vertice delle strutture che negli enti sono preposte ai lavori pubblici.

Né il codice, né l’allegato I.5 indicano quando e come presentare la proposta. I passaggi ipotizzabili, ma da specificare nel dettaglio in ogni ente a seconda dell’organizzazione, sono:

individuazione delle opere previste dal programma politico-amministrativo;
ordinamento di tali opere in un cronoprogramma pluriennale, concordato con gli organi di governo;
collocazione delle opere nell’ambito dello specifico triennio oggetto della programmazione, con specifica attenzione al primo anno, poiché l’elenco annuale è quello che impegna concretamente nelle concrete attività di progettazione e affidamento;
individuazione delle opere alle quali si rinuncia[1];
verifica con i servizi finanziari dei finanziamenti disponibili per il triennio e l’anno. Per ciascun lavoro, nel programma triennale è riportato l’importo complessivo stimato necessario per la realizzazione di detto lavoro, comprensivo delle forniture e dei servizi connessi alla realizzazione dello stesso, inseriti nella programmazione triennale. Nell’elenco annuale per ciascun lavoro è riportato l’importo complessivo del relativo quadro economico;
individuazione ed incarico ai RUP delle varie opere da inserire nel programma;
stima dei costi complessivi, per verificare il rispetto dei limiti ai finanziamenti disponibili. Nel caso di opere di importo superiore alle soglie comunitarie, l’inserimento nel programma triennale è condizionato all’approvazione del documento di fattibilità delle alternative progettuali; l’opera può essere inserita nell’elenco annuale dopo l’approvazione del documento di indirizzo della progettazione. Tali stime sono realizzate dal RUP.
Formalizzazione della proposta del programma delle opere pubbliche da parte del dirigente o responsabile di servizio, che deve adottare una determinazione di approvazione della proposta, da indirizzare all’organo competente. Tale proposta va formulata entro il termine di adozione del DUP, quindi entro il 31 luglio di ciascun anno. Si intuisce, quindi, che le varie operazioni precedentemente sintetizzate debbono essere avviate molto prima del mese di luglio.
Adozione del programma. E’ una fase piuttosto sofferta. Il programma, come si è visto, fa parte della Sezione Operativa Parte 2 del DUP. Questo è adottato entro il 31 luglio dalla giunta, ma va poi, aggiornato entro il novembre successivo da parte del consiglio, che pone il DUP aggiornato alla base dell’approvazione del bilancio di previsione.
Si tratta, pertanto, di un procedimento complesso, composto dalla proposta da parte del responsabile o dirigente dell’unità organizzativa competente per i lavori pubblici, adozione nell’ambito del DUP da adottare entro il 31 luglio, conferma ulteriore (o modifiche) in sede di nota di aggiornamento al DUP entro novembre, stavolta di competenza consiliare.
Si tratta di un iter visibilmente troppo complesso, che certo non aiuta ad abbreviare i termini complessivi da rispettare.
E’ da ritenere che, comunque, sebbene i lavori di importo inferiore ai 500.000 euro e forniture e servizi di importo inferiore ai 140.000 euro non siano da inserire nel programma delle opere pubbliche, essi facciano comunque parte egualmente del DUP e, comunque, vadano programmati sempre in base alle stime dei finanziamenti disponibili, delle valutazioni dei connessi fabbisogni e della stima delle tempistiche necessarie, per accedere al PIAO come attività gestionali operative dell’annualità considerata.
Ai sensi del comma 5 dell’articolo 5 dell’allegato 1.5, successivamente alla adozione, il programma triennale e l’elenco annuale sono pubblicati sul sito istituzionale profilo del committente e ne è data comunicazione alla Banca dati nazionale dei contratti pubblici.
Lo scopo di tale pubblicazione è consentire un’eventuale partecipazione alla fase della programmazione. Infatti, si prevede che le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono consentire la presentazione di eventuali osservazioni entro trenta giorni dalla pubblicazione di cui al primo periodo.
In questo caso, l’approvazione definitiva del programma triennale, unitamente all’elenco annuale dei lavori, con gli eventuali aggiornamenti, avviene entro i successivi trenta giorni dalla scadenza delle consultazioni, ovvero, comunque, in assenza delle consultazioni, entro sessanta giorni dalla pubblicazione con pubblicazione in formato open data presso i siti informatici della stazione appaltante e dell’ente concedente. Le stazioni appaltanti o gli enti concedenti possono adottare ulteriori forme di pubblicità purché queste siano predisposte in modo da assicurare il rispetto dei termini di cui al presente comma.
Tutto questo, per gli enti locali, va riferito ai particolari termini di adozione del DUP e del bilancio di previsione. Come rilevato prima, il programma viene adottato col DUP entro il 31 luglio, ma si tratta a sua volta di una proposta che la giunta rivolge al consiglio, destinata ad un aggiornamento a novembre. L’approvazione definitiva del programma delle opere pubbliche non può che essere conseguenza dell’approvazione definitiva del bilancio di previsione sulla base del DUP aggiornato. Quindi, gli enti locali possono prevedere forme ulteriori di partecipazione fino alla nota di aggiornamento al DUP. L’approvazione definitiva non può che coincidere con l’approvazione del bilancio di previsione, che dovrebbe intervenire entro il 31 dicembre di ogni anno (sebbene a partire dal 1992, solo una volta è avvenuto che i termini di approvazione dei bilanci locali non siano stati rinviati).
Entro novanta giorni dalla data di dall’entrata in vigore della legge di bilancio, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti che siano amministrazioni dello Stato procedono all’aggiornamento del programma triennale dei lavori pubblici e del relativo elenco annuale.
Le altre stazioni appaltanti e gli altri enti concedenti approvano i medesimi documenti entro novanta giorni dalla data di decorrenza degli effetti del proprio bilancio o documento equivalente, secondo l’ordinamento proprio di ciascuna amministrazione.
Nel caso di regioni o di enti locali, ove risulti avviata la procedura di approvazione dell’aggiornamento annuale del programma triennale e dell’elenco annuale e nelle more della conclusione della medesima, le amministrazioni, secondo i loro ordinamenti, possono, motivatamente, autorizzare l’avvio delle procedure relative a un lavoro previsto dalla seconda annualità di un programma triennale approvato e dall’elenco annuale dello schema di programma triennale adottato.

L’articolo 5, comma 8, dell’allegato I.5 stabiliscono che qualora le stazioni appaltanti o gli enti concedenti non provvedano alla redazione del programma triennale dei lavori pubblici, per assenza di lavori, ne devono dare comunicazione sul sito istituzionale del committente nella sezione «Amministrazione trasparente» di cui al decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 e alla Banca dati nazionale dei contratti pubblici.

Secondo il successivo comma 9, i programmi triennali di lavori pubblici non sono un blocco monolitico ed intoccabile: infatti, sono modificabili nel corso dell’anno, previa apposita approvazione dell’organo competente nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 37, comma 1, del codice, qualora le modifiche riguardino:

la cancellazione di uno o più lavori già previsti nell’elenco annuale;
l’aggiunta di uno o più lavori in conseguenza di atti amministrativi adottati a livello statale o regionale;
l’aggiunta di uno o più lavori per la sopravvenuta disponibilità di finanziamenti all’interno del bilancio non prevedibili al momento della prima approvazione del programma, ivi comprese le ulteriori risorse disponibili anche a seguito di ribassi d’asta o di economie;
l’anticipazione della realizzazione, nell’ambito dell’elenco annuale di lavori precedentemente previsti in annualità successive;
la modifica del quadro economico dei lavori già contemplati nell’elenco annuale, per la quale si rendano necessarie ulteriori risorse.

Detto comma 9 precisa che l’organo competente alle modifiche del programma delle opere pubbliche è da individuarsi, per gli enti locali, secondo la tipologia della modifica.

A ben vedere non si comprende la ragione di questa specificazione. Il programma delle opere pubbliche, come visto, è parte del DUP, che viene approvato dal consiglio, in base alla proposta della giunta (che a sua volta tiene conto della proposta del dirigente o responsabile di servizio). Ciò non può che valere anche per il caso di modifiche ed aggiornamenti al programma.

In ogni caso, ai sensi del successivo comma 10, le modifiche ai programmi di cui al comma 9 sono pubblicate sul sito istituzionale della stazione appaltante e dell’ente concedente.

Qualora un lavoro non risulti inserito nell’elenco annuale esso non può essere realizzato a meno che ciò non sia reso necessario da eventi imprevedibili o calamitosi o da sopravvenute disposizioni di legge o regolamentari.

Tuttavia, in ogni caso un lavoro non inserito nell’elenco annuale può essere realizzato sulla base di un autonomo piano finanziario che non utilizzi risorse già previste tra i mezzi finanziari della stazione appaltante o dell’ente concedente al momento della formazione dell’elenco, avviando le procedure di aggiornamento della programmazione.

[1] Complessivamente, il programma deve indicare:

a) A: quadro delle risorse necessarie alla realizzazione dei lavori previsti dal programma, articolate per annualità e fonte di finanziamento;

b) B: elenco delle opere pubbliche incompiute;

c) C: elenco degli immobili disponibili che possono essere oggetto di cessione, ivi compresi quelli resi disponibili per insussistenza dell’interesse pubblico al completamento di un’opera pubblica incompiuta. Sono, altresì, indicati i beni immobili nella disponibilità della stazione appaltante o dell’ente concedente concessi in diritto di godimento, a titolo di contributo, la cui utilizzazione sia strumentale e tecnicamente connessa all’opera da affidare in concessione;

d) D: elenco dei lavori del programma con indicazione degli elementi essenziali per la loro individuazione;

e) E: lavori che compongono l’elenco annuale, con indicazione degli elementi essenziali per la loro individuazione;

f) F: elenco dei lavori presenti nel precedente elenco annuale nei casi previsti dal comma 3 dell’articolo 5, comma 3.

L’articolo 7 dell’allegato I.5 propone per le modalità di redazione, approvazione, aggiornamento e modifica del programma triennale degli acquisti di forniture e servizi tempistiche e procedure analoghe a quelle esaminate sopra per lavori.

Anche in questo caso, il programma (triennale) è redatto ogni anno, scorrendo l’annualità pregressa e aggiornando i programmi precedentemente approvati.

Nel programma non occorre riproporre un acquisto di una fornitura o di un servizio per il quale sia stata avviata la procedura di affidamento e la scheda I, prevista dall’articolo 6, comma 2, lettera c), riporta l’elenco degli acquisti di forniture e servizi presenti nella prima annualità del precedente programma e non riproposti nell’aggiornamento del programma per i quali si è rinunciato all’acquisizione.

Qualora le stazioni appaltanti e gli enti concedenti non provvedano alla redazione del programma triennale degli acquisti di forniture e servizi, per assenza di acquisti di forniture e servizi, ne danno comunicazione sul profilo del committente nella sezione «Amministrazione trasparente» di cui al decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33.

L’iter da rispettare è sostanzialmente quello indicato sopra per lavori. Il comma 6 dell’articolo 7 si limita a specificare che entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di bilancio, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti che siano amministrazioni dello Stato procedono all’aggiornamento del programma triennale degli acquisti di forniture e servizi e del relativo elenco annuale. In particolare, regioni o di enti locali, ove risulti avviata la procedura di approvazione dell’aggiornamento annuale del programma triennale e nelle more della conclusione della medesima, possono, motivatamente, autorizzare l’avvio delle procedure relative a un acquisto di forniture e servizi previsto in un programma triennale approvato.

In ogni caso, ai sensi del comma 8 dell’articolo 7, i programmi triennali degli acquisti di forniture e servizi sono modificabili nel corso dell’anno, previa apposita approvazione dell’organo competente, da individuarsi, per gli enti locali, “secondo la tipologia della modifica”, nel rispetto di quanto previsto all’articolo 37, comma 1, del codice, qualora le modifiche riguardino:

a) la cancellazione di uno o più acquisti già previsti nell’elenco annuale delle acquisizioni di forniture e servizi;

b) l’aggiunta di uno o più acquisti in conseguenza di atti amministrativi adottati a livello statale o regionale;

c) l’aggiunta di uno o più acquisti per la sopravvenuta disponibilità di finanziamenti all’interno del bilancio non prevedibili al momento della prima approvazione del programma, ivi comprese le ulteriori risorse disponibili anche a seguito di ribassi d’asta o di economie;

d) l’anticipazione alla prima annualità dell’acquisizione di una fornitura o di un servizio ricompreso nel programma triennale degli acquisti;

e) la modifica del quadro economico degli acquisti già contemplati nell’elenco annuale, per la quale si rendano necessarie ulteriori risorse.

Anche in questo caso, poiché le modifiche al programma consistono nella sostanza in modifiche al DUP, non si vede la ratio che abbia indotto i redattori a stabilire che l’organo competente a dette variazioni per gli enti locali possa modificarsi in relazione alla tipologia di modifica: organo competente è e resta il consiglio.

Secondo il successivo comma 9_

un servizio o una fornitura non inseriti nell’elenco annuale possono essere realizzati quando siano resi necessari da eventi imprevedibili o calamitosi o da sopravvenute disposizioni di legge o regolamentari;
un servizio o una fornitura non inseriti nella prima annualità del programma possono essere altresì realizzati sulla base di un autonomo piano finanziario che non utilizzi risorse già previste tra i mezzi finanziari dell’amministrazione al momento della formazione dell’elenco, avviando le procedure di aggiornamento della programmazione.

Le modifiche ai programmi di cui al comma 8 sono pubblicate sul sito istituzionale della stazione appaltante e dell’ente concedente e ne è data comunicazione alla Banca dati nazionale dei contratti pubblici.

Fonte: https://leautonomie.asmel.eu/